在能耗“双控”向碳排放“双控”转变的过程中存在哪些挑战，有何建议？

首先，统一的碳排放统计核算体系尚未建立。准确核算碳排放是不同层级主体落实减排任务、评估完成效果的重要依据，构建统一的碳排放统计核算体系对实现“双碳”目标至关重要。目前我国碳排放核算监测标准规范、技术手段、管理机制等仍有大量欠缺，现有碳排放核算工作存在边界不清、原始数据记录混乱、不同机构的碳排放核算结果偏差大甚至故意弄虚作假等现实问题，显示了我国现有核算方法难以适应“双碳”工作形势，需要通过统一规范统计核算体系、强化法律法规体系建设，以及建立完善监管制度等进行管理。

其次，需要加强碳排放“双控”的顶层设计。依托完备的碳排放统计核算体系，摸清各地区、各部门的排放“家底”，综合考量各地区经济社会发展、能源安全保障、产业和能源结构、技术进步等因素，建立科学合理的碳排放“双控”指标分配和考核规则。以能耗“双控”制度的相关经验教训来看，能耗控制总量的指标是以各地经济总量为基础，经济越发达的东部地区能耗指标越多，而经济相对落后的西部地区能耗指标较少，因此国家西部地区普遍面临着能耗指标不足的窘境，对新能源资源丰富的西北省（区）承接产业转移形成了较大制约。因此能耗“双控”向碳排放“双控”转变的过程中，必须加强碳排放“双控”的顶层设计，采取分阶段、分步走的实施策略，先明确碳排放强度控制，随着各地区各部门排放“家底”的逐步清晰，再逐步过渡到绝对总量控制，避免碳排放“双控”制度在短期内对经济和行业竞争力造成过大冲击。

最后，逐步扩大碳市场覆盖范围。目前全国碳市场仅纳入发电行业，同质化程度较高且减排成本差异不大，碳减排成本下降的空间有限。国家能源局数据显示，2021年我国煤电度电煤耗大约为305克，已经优于美国和德国，仅次于日本，根据现有技术水平和未来技术发展路径难以实现较大水平的煤耗降低。未来全国碳市场应逐步纳入石化、建材、钢铁等具有较大减排潜力的重点行业，深化通过碳市场来降低全社会减排成本的成效。以钢铁行业为例，我国钢铁行业碳排放量占全国碳排放总量的15%左右，是国内碳排放量最高的制造业行业。从工艺流程来看，基于铁矿石的长流程炼钢的二氧化碳排放强度远高于采用电弧炉加工废钢的短流程炼钢工艺的二氧化碳排放强度，而国内长流程工艺粗钢产量占比接近90%，不仅远高于美国60个百分点，与73.7%的全球平均水平差距也较为明显，是造成国内钢铁生产较高碳排放强度的主要原因。因此，可以通过深化供给侧结构性改革要求，控制粗钢等低附加值产品产能、推动清洁能源炼钢代替焦炭炼钢、利用碳捕获及封存等低碳冶金技术实现钢铁行业碳排放量的下降。