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【重磅】香港证监会正式公布虚拟资产交易平台监管细则(附中文简体监管框架)

2019-11-7 13:57

来源: 火星财经

香港证监会正式公布虚拟资产交易平台监管细则


香港证监会(SFC)刚刚发布了《有关虚拟资产期货合约的警告》和《立场书:监管虚拟资产交易平台》。

据最新的虚拟资产交易平台监管细则显示,香港证监会就虚拟资产交易平台采纳了一套与适用于持牌证券经纪商及自动化交易场所的标准相若的严格监管标准,借此处理涉及稳妥保管资产、认识你的客户、打击洗钱及恐怖分子资金筹集、市场操纵、会计及审计、风险管理、利益冲突和接纳虚拟资产进行买卖方面的主要监管关注事项。证监会将仅会向能够符合预期标准的平台批出牌照。

证监会同时指出,证监会并无权向仅买卖非证券型虚拟资产或代币的平台发牌或对其作出监管。由于此类虚拟资产并不属于《证券及期货条例》下的“证券”或“期货合约”2,故此由这些平台所经营的业务并不构成该条例下的“受规管业务”。

香港证监会(SFC)主席欧达礼今日在出席金融科技周时透露,香港证监会今天晚些时候会发布新的虚拟资产交易平台监管指引。他表示,香港证监会将向虚拟资产交易所发放牌照,新的监管条例将涉及反洗钱、市场操纵、公平交易等问题,会要求数字资产交易平台为潜在风险提供保险拨备。

附监管虚拟资产交易平台立场书全文:

第Ⅰ部—证监会对虚拟资产交易平台的监管方针 
1. 证券及期货事务监察委员会(证监会)于 2018 年 11 月 1 日公布了一套可能规管虚拟资产交易平台的概念性框架,并表示证监会将考虑是否适宜根据其现有权力向平台营运者发牌和对它们作出规管。

2. 在发出该公布后,证监会与虚拟资产交易平台营运者会面,讨论它们的业务和说明证监会的监管要求。经深入审视虚拟资产交易的技术、营运及其他范畴后,证监会得出的结论是,某些提供证券型及非证券型代币交易服务的中央平台将适宜受到本立场书所载列的框架所规管。

3. 证监会因而就虚拟资产交易平台采纳了一套与适用于持牌证券经纪商及自动化交易场所的标准相若的严格监管标准,藉此处理涉及稳妥保管资产、认识你的客户、打击洗钱及恐怖分子资金筹集、市场操纵、会计及审计、风险管理、利益冲突和接纳虚拟资产进行买卖方面的主要监管关注事项。证监会将仅会向能够符合预期标准的平台批出牌照。

4. 然而,必须阐明的是,证监会并无权向仅买卖非证券型虚拟资产或代币的平台发牌或对其作出监管。由于此类虚拟资产并不属于《证券及期货条例》下的「证券」或「期货合约」,故此由这些平台所经营的业务并不构成该条例下的「受规管业务」。这说明了为何在现行的监管框架下,只有向客户提供证券型虚拟资产或代币交易服务的平台,才属于证监会的监管范围。

5. 选择将证券型虚拟资产或代币纳入买卖范围的平台一经获发牌,投资者便能轻易区分受规管和不受规管的平台,此乃本立场书所述的新监管框架的一大特点。然而,证监会明白,很多虚拟资产都是高投机性及波动不稳,而且许多都不具任何实际价值,不论它们是在受规管或不受规管的平台上买卖,皆是如此。投资者应该只在全面了解和有能力管理有关风险的情况下,才参与虚拟资产交易。

6. 证监会亦谨此表明,即使虚拟资产交易平台获证监会发牌并受其监管,在该平台上买卖的虚拟资产并不受适用于以传统方式销售「证券」或「集体投资计划」的任何认可或招股章程登记条文所规限。本港并无适用于非证券型虚拟资产要约的其他强制披露规定。此外,即使在持牌平台上买卖的虚拟资产属证券型代币,但只要该代币仅售予专业投资者 7,则不会受到香港的投资要约认可程序和招股章程登记制度所规限。

7. 同样必须注意的是,《证券及期货条例》第 XIII 及 XIV 部虽让证监会能够对证券及期货市场的市场失当行为采取行动,但这并不适用于持牌虚拟资产交易平台,理由是此类平台并非认可证券或期货市场,而且有关虚拟资产并非在该市场上市或买卖的「证券」或「期货合约」。

8. 现时于香港的虚拟资产交易平台达数十个,在投资者保障方面引起了严重关注。部分平台可能决定不会在新的监管框架下向证监会申领牌照。这是它们的自由选择,只要它们能确保在其平台上买卖的虚拟资产并非《证券及期货条例》下的「证券」或「期货合约」即可。它们可能认为,证监会的监管要求过于繁重,以及它们宁愿经营完全不受规管的业务。鉴于证监会的监管权力上的限制,证监会本可决定暂缓就日益盛行的虚拟资产交易平台制定任何监管对策,以待新法例订立后更全面地处理发展蓬勃的虚拟资产业。然而,即使面对固有的限制,证监会仍决定在现时采取行动显然符合公众利益,让投资者能够选择在同意受证监会现时采纳的框架规管及监管的平台上进行买卖。

9. 尽管本档所识别的部分监管缺口仅可透过修例方式解决,但证监会已为愿意并有能力领取牌照的平台,制定一套与适用于持牌证券经纪商及自动化交易场所的标准相若的严格标准。然而,证监会将继续监察市场发展,并与香港政府共同探讨长远而言是否有需要修改法例。

10. 上文所述的监管标准会在本文件第 III 部详述。证监会欢迎致力于并有能力遵守发牌准则和持续操守规定的平台营运者申领牌照。持牌平台亦将会被纳入证监会监管沙盒,在一段期间内接受密切及严谨的监管。

11. 主要的发牌条件包括规定平台营运者仅可向专业投资者提供其服务,必须制定严格的纳入准则以筛选可在其平台买卖的虚拟资产,以及仅向充分认识虚拟资产的客户提供服务。此外,平台营运者将须采用信誉良好的外间市场监察系统,以补足其本身的市场监察政策及监控措施。平台营运者亦应确保,就保管虚拟资产所涉及的风险而投购的保险时刻生效。

12. 采纳新的监管框架将有助证监会能够透过与不断演变及发展迅速的业界进行紧密的监察互动,从而制定其未来监管策略。

第 II 部—背景
A. 全球环境
13. 虚拟资产以数码形式来表达价值,亦称作「加密货币」、「加密资产」或「数码代币」。全球的虚拟资产的总市值现时估计介乎于 2,000 亿美元至 3,000 亿美元之间,并有约 3,000 种数码代币及超过 200 个虚拟资产交易平台 8。尽管于 2019 年经历了一段波动剧烈的时期,但并无迹象显示虚拟资产市场将会式微。

14. 虽然首次代币发行(initial coin offering,简称 ico)的热潮似乎有所减退,但其他形式的虚拟资产集资活动却受到青睐。举例来说,证券型代币发行(security token offering,简称 STO)一般具备传统证券销售属性,但当中涉及运用区块链技术以数码形式来表达资产拥有权或经济权利。首次交易所发行(initial exchange offering,简称 IEO)亦显著增加。IEO 一般涉及运用区块链技术在某虚拟资产交易平台上独家推出代币首次发行及销售。据报,2019 年第二季经 IEO 筹集的资金总额超过 14 亿美元。

15. 现时,有另一类普遍称为「稳定币(stablecoin)」的虚拟资产。稳定币通常声称设有一套寻求以法定货币、商品或一篮子加密货币作为后盾的机制,藉以稳定该币的价值。这些虚拟资产已引起全球央行及金融监管机构在监管方面的重大关注,尤其是若此类虚拟资产旨在于全球采用。

16. 其他虚拟资产投资产品亦应运而生。自 2017 年以来,美国具规模的交易所相继销售比特币期货,而这些交易所均受到美国商品期货交易委员会(Commodity Futures TradingCommission)规管。证监会亦留意到,其他形式的虚拟资产衍生工具(包括加密货币期权、掉期及差价合约)有所增加。这些只是其中数个例子,从中可见虚拟资产的领域正在如何逐步伸延至金融市场,和进入某些证券监管制度的范畴。

17. 此外,随着愈来愈多传统金融机构及服务供货商进场,虚拟资产的生态系统正在稳定扩张及变得更加复杂,提供的服务可比拟传统主流金融机构。举例来说,多个传统保管人正研究提供加密保管人服务或科技方案。为应付虚拟资产公司的需求,四大会计师事务所已将服务范围扩展至此范畴。具规模的保险公司及保险经纪对于向虚拟资产业提供保险保障及服务,所抱持的态度愈见开放。再者,多家传统金融机构正研究利用私人区块链开发自家的加密货币,以便进行实时及跨境的资金调拨。

18. 证监会在《11 月 1 日声明》中详细阐明虚拟资产涉及的风险,当中部分是因虚拟资产的固有性质所致。有关风险包括洗钱、恐怖分子资金筹集、欺诈、波动性、流动性和市场操纵及违规的风险。该声明亦重点说明营运虚拟资产交易平台的特定固有风险。由于部分平台的设计旨在刻意脱离任何监管制度的范围,故不受任何监管标准所规限。这些平台不但对投资者的保障严重不足,在稳妥保管资产及网络保安方面亦引起重大关注。平台运作中断时有发生,一直以来不时都有平台遭受黑客入侵,以致投资者蒙受重大损失的报道。此外,平台的交易规则可能欠缺透明度及公平性。

19. 近年,国际标准制定机构一直密切监察并探讨如何应对虚拟资产涉及的风险。虽然金融稳定委员会(Financial Stability Board)的评估仍指虚拟资产并未对全球金融稳定带来重大风险,但各证券监管机构目前已有共识,认为虚拟资产带来与投资者保障有关的政策问题。虽然国际证券事务监察委员会组织(国际证监会组织)于 2019 年 5 月发表的咨询报告,并未就加密资产是否属于证券监管机构的监管范围作出定论,但该报告已为对虚拟资产交易平台上的交易活动具有法律监管权限的司法管辖区列出了多个主要考虑因素及建议一系列相应措施。

20. 各地证券监管机构亦采取了不同对策。部分司法管辖区禁止虚拟资产活动,其他则为此类活动设立了专门的监管制度。多个司法管辖区采取较细致的处理方法,例如将代币分门别类,并指明哪些类别属于其现有制度的范围内。还有一些司法管辖区仍采取观望态度。

B. 证监会对虚拟资产采取的监管方针
21. 公众可透过数种途径(包括 ICO、投资基金、中央交易平台及场外交易柜台)进行虚拟资产交易。一如主要司法管辖区的其他证券监管机构,证监会最初采取的方针是厘清虚拟资产和涉及这些资产的某些特定活动将如何受到其现有监管制度所规管。此方针需要按照每一种代币的条款及特点进行分类,而有关条款及特点或会随时间而演变。就此,证监会发出了多份声明及通函,阐明其在监管方面的立场,并且加强了投资者教育和对涉嫌犯有失当行为的人士采取监管行动。经过上述措施后,香港的 ICO 活动有所减少,而在某些个案中,发行人取消了 ICO 交易。证券型代币亦已从虚拟资产交易平台下架,而香港投资者已被拒绝参与 ICO 或在虚拟资产平台上进行 ICO 交易。

22. 然而,虚拟资产交易平台营运者已觅得可在证监会及香港其他监管机构的监管范围外营运的方式。现时在香港设有业务的虚拟资产交易平台有数十家,当中包括一些世界较大型的平台。部分平台提供虚拟资产期货合约交易,而此类合约因波动不稳及高度杠杆化而涉及极高风险。

23. 证监会于 2018 年 11 月决定采取一套新的方针,务求根据其现有权力将部分牵涉广大投资者的虚拟资产活动纳入其监管范围内。

24. 此方针的第一部分所针对的是全部或局部投资于虚拟资产的基金的管理及分销层面。证监会持牌投资组织者公司如有意将混合投资组合中超过 10% 投资于虚拟资产,便需遵守《11 月 1 日声明》所列明的额外规定 16。证监会亦在另一份通函 17 中,列明分销虚拟资产基金的持牌法团应达到的标准。上述措施带来的综合效果是,将可让投资者权益在基金管理层面或分销层面或同时在这两个层面上得到保障。

25. 第二部分所处理的是中央虚拟资产交易平台,即本文件所环绕的主题。本会在《11 月 1 日声明》中建议的监管框架,乃适用于在香港营运且买卖的虚拟资产包括至少一种证券型代币的中央虚拟资产交易平台。

26. 在发出该公布后,证监会与虚拟资产交易平台营运者会面,了解讨论它们营运情况和说明证监会的监管要求。证监会曾邀请交投活跃、客源广大、在本地设有重大业务及具有稳健企业管治架构的平台参与更深入的讨论,并对它们遵守有关预期规定的能力作出了评估。

27. 在自动化交易场所或股票及期货交易所,投资者是透过持牌中介人进行交易的,但虚拟资产交易平台却有所不同,它们是直接与公众接洽的。有鉴于此,并经完成探索分析后,证监会得出的结论是,可参照持牌自动化交易服务供货商或经纪商所须达到的标准,对某些类别的中央虚拟资产交易平台施以相若的监管标准。因此,证监会将会开始接受致力于并有能力遵守预期发牌准则和持续操守规定的平台营运者提交的牌照申请。

28. 虚拟资产交易平台的监管框架会于第 III 部详细讨论。

29. 另外,证监会今天发表了一份声明,表明销售虚拟资产期货合约的平台有可能违反香港法

例,而由于此类期货合约附带极大风险,投资者在投资时应保持警觉。

第 III 部—虚拟资产交易平台的监管框架 
A. 发牌及监管
30. 下文会详细阐述虚拟资产交易平台的监管框架。在该框架下的监管标准以适用于持牌自动化交易服务供货商及证券经纪商的现行规定为基准并与这些规定相若,而且符合国际证监会组织的咨询报告所列明的标准。

发牌制度

31. 虚拟资产交易平台通常提供非证券型代币的交易。正如《11 月 1 日声明》及本文件所述,中央平台营运者的活动如仅提供非证券型代币的交易服务,便不属于证监会的管辖范围。有鉴于此,证监会引入监管框架,旨在将有意获发牌的虚拟资产交易平台纳入其监管范围。

32. 证监会获赋权向进行《证券及期货条例》所界定的「受规管活动」的人士批给牌照。在该监管框架下,平台营运者如在香港营办中央网上交易平台,并在其平台上提供至少一种证券型代币的交易,便会属于证监会的管辖范围内,并须领有第 1 类(证券交易)及第 7 类(提供自动化交易服务)受规管活动的牌照。在合资格的平台营运者符合其他发牌规定(包括适当人选准则)的情况下,证监会可向其批出牌照,以经营虚拟资产交易的业务。

33. 在此阶段,证监会将致力对提供虚拟资产交易、结算及交收服务并对投资者资产有控制权的虚拟资产交易平台(即中央虚拟资产交易平台)进行规管。如平台仅就直接点对点市场提供交易服务,而其投资者通常保留其本身资产(不论是法定货币或虚拟资产)的控制权,证监会便不会接纳这些平台的牌照申请。如平台为客户进行虚拟资产交易(包括传送买卖指示)但其本身并无提供自动化交易服务,本会亦不会接纳它们的牌照申请。

监管制度

34. 平台一经获发牌,其基础设施、核心适当人选资格及进行虚拟资产交易活动的情况应被视作为整体来考虑。虽然非证券型代币的交易活动并不属于「受规管活动」,但只要平台牵涉证券型代币的交易活动(即使只占其业务的一小部分),证监会的监管领域即覆盖该平台营运的所有相关范畴。

35. 涉及非证券型代币的交易活动与涉及证券型代币的交易活动可能互相混合,并构成综合业务的一部分。

36. 根据《证券及期货条例》第 116 条,除非牌照申请人为适当人选,否则证监会必须拒绝批给牌照。在考虑某人的适当人选资格(不论是最初阶段或作为持续要求)时,证监会根据该条例第 129 条可同时考虑有关法团的任何其他业务的状况。故此,本会将会考虑持牌人经营非证券型代币业务的方式,理由是这可能会对持牌人进行受规管活动的适当人选资格造成影响。此做法亦已在该条例第 180 条所载列的证监会监管权力中反映。有关监管权力的范围延伸至就任何与可能影响持牌法团业务的任何交易或活动有关的纪录及文件进行查阅及查讯。

37. 因此,证监会在审核平台营运者的牌照申请时,将会考虑虚拟资产交易平台经营其整体虚拟资产交易业务的方式,尤其是该营运者有否遵从(或是否愿意及有能力遵从)监管标准。

38. 有鉴于此,申领牌照的平台营运者应知悉,其在经营虚拟资产交易业务时,不论当中所涉及的是证券型代币或是非证券型代币,以及不论该业务是否在其平台上进行,都应遵从所有相关监管规定。

39. 此外,证监会将要求平台营运者确保,其公司集团积极向香港投资者推广或在香港进行的所有虚拟资产交易业务活动(简称有关活动),是在获证监会发牌的单一法律实体下进行,而当中包括在平台及非平台进行的所有虚拟资产交易,以及纯粹为提供有关交易服务而进行的任何活动。将有关活动全部局限在单一法律实体之内,一方面可让证监会实行全面的监察,另一方面亦可尽量减低业务中有哪些部分是获证监会发牌并受其监管的任何不确定性。

B. 监管标准

发牌条件

40. 如证监会决定向合资格平台营运者批给牌照,便会施加发牌条件,以处理与其营运相关的特定风险。可能根据《证券及期货条例》第 116(6) 条施加的发牌条件载列如下:

(a) 持牌人只可向专业投资者提供服务。「专业投资者」一词的定义见《证券及期货条例》附表 1 第 1 部第 1 条及《证券及期货(专业投资者)规则》。
(b) 持牌人必须遵从随附的「适用于虚拟资产交易平台营运者的条款及条件」(经不时修订)。
(c) 持牌人必须就任何引入或提供新增或附带服务或活动或对现有服务或活动作出重大改变的计划或建议,取得证监会的事先书面批准。
(d) 持牌人必须就任何在其交易平台增添任何产品的计划或建议,取得证监会的事先书面批准。
(e) 持牌人必须就其业务活动以证监会订明的格式每月向证监会提供报告。有关报告必须在每个历月结束后两个星期内及另外应证监会的要求呈交给证监会。
(f) 持牌人必须委聘一家证监会可接受的独立专业公司,以对持牌人的活动及营运进行年度检视,及编制一份确认其已遵从发牌条件和所有相关法律及监管规定的报告。首份报告必须在牌照获批准的日期起计 18 个月内呈交给证监会,其后的报告应在每个财政年度结束后四个月内及另外应证监会的要求呈交给证监会。

41. 持牌平台营运者在进行任何有关活动时,必须遵循对其施加的所有发牌条件。一旦违反任何发牌条件,将被视为《证券及期货条例》下第 IX 部的「失当行为」,并可能会对平台营运者继续持牌的适当人选资格构成负面影响,以及可能导致证监会采取纪律行动(例如撤销牌照、公开谴责或罚款)。

适用于虚拟资产平台营运者的条款及条件

42. 如上文所述,其中一项发牌条件将要求平台营运者遵从订明的条款及条件。有关发牌条件和条款及条件载于本文件附录 1,而当中列明的标准主要针对虚拟资产交易平台在进行有关活动时的运作安排。

43. 有关条款及条件乃按照以下基准制定:

a. 平台营运者一经获发牌,即为持牌法团,并须遵守《证券及期货条例》及其附属法例的有关条文。平台营运者在进行任何有关活动时,亦须遵守载于《操守准则》及证监会不时发出的指引、通函和常见问题内的所有相关监管规定。
b. 由于部分现行规定明确提述「证券」及「受规管活动」,故证监会已对有关规定作出修改并加入有关条款及条件,务求将相同或类似的概念应用到进行有关活动的情况。
c. 除了上述现行规定外,证监会亦因应虚拟资产的独有特点及当中所涉及的科技,加入了额外规定。

44. 主要的条款及条件载列如下。

稳妥保管资产 
45. 虚拟资产交易平台不只是撮合买卖双方的市场,亦同时代表其客户持有虚拟资产。

46. 证监会认为,任何寻求领取牌照的虚拟资产交易平台所采纳的营运架构及所采用的科技,都应确保与证券业的传统金融机构一样,向客户提供同等的保障。
信托架构

47. 平台营运者应透过一家公司以信托方式为其客户持有客户资产,而该公司须为 (i) 该平台营运者在《证券及期货条例》下的「有联系实体」;(ii) 在香港成立为法团;(iii) 持有《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》(第 615 章)所指的「信托或公司服务提供商牌照」;及 (iv) 该平台营运者全资拥有的附属公司(「有联系实体」)。此规定应有助保障客户虚拟资产,并确保这些资产与该平台的资产获妥善分隔。

48. 对于虚拟资产在香港法例下是否构成「财产」,现时存在一定程度的不确定性。法庭至今未有就此问题作出任何裁定。虚拟资产在法律上的分类或会对客户在破产清盘法律程序中的权利造成影响。虽然此不确定因素不可能在短期内解决,但证监会认为,这不会阻碍现阶段实施的监管框架。与此同时,本会将要求,如获发牌,平台营运者便须向其客户全面披露任何重大的法律不确定因素,尤其是与客户就其在平台上买卖的虚拟资产可能拥有的任何法律申索权的性质有关的不确定因素。

49. 投资者应留意,虽然与保管虚拟资产有关的某些风险应有可能得以纾减,但仍会有其他风险存在,尤其是与网络攻击(例如遭黑客入侵)有关的风险。
在线及线下钱包

50. 证监会将要求平台营运者及其有联系实体设立和实施书面内部政策及管治程序,以确保遵从与保管客户虚拟资产有关的规定。举例来说,「在线钱包」储存方式指虚拟资产的私人密匙储存在网上的做法,因此很容易受到遭黑客入侵和社交工程(例如伪冒诈骗)等外来威胁。「线下钱包」储存方式指私人密匙以脱机方式(即没有接达互联网)储存的做法,因此较为安全。证监会将要求平台营运者确保其(或其有联系实体)把 98% 的客户虚拟资产储存在线下钱包,并把其在在线钱包持有的客户虚拟资产局限于不超过 2%。平台营运者及其有联系实体亦应尽量减少从持有大部分客户虚拟资产的线下钱包中拨出资产进行交易。

51. 此外,鉴于虚拟资产的独有特点,平台营运者及其有联系实体应设有详尽的程序,从操作及技术角度处理硬分叉(hard fork)或空投(air drop)等事件。

52. 平台营运者及其有联系实体亦应就处理客户虚拟资产的提存要求制定充分的程序,以防止因盗窃、欺诈及其他不诚实行为、专业上的失当行为或不作为而引致的损失。
保险

53. 一旦有黑客入侵,投资者往往难以追讨损失。证监会将要求平台营运者确保所投购的保险时刻有效,而其保障范围应涵盖保管以在线储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险(全面保障),及保管以线下储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险(绝大部分保障,例如 95%)。

私人密匙管理

54. 存取和保管虚拟资产需透过利用私人密匙以数码方式签署交易,方能进行。故此,保管虚拟资产基本上讲求的是稳妥管理有关私人密匙。证监会认为,平台营运者及其有联系实体在管理私人密钥方面应设立并实施严格的内部监控措施及管治程序,以确保安全地产生、储存及备份所有加密种子及密钥。

55. 有关保管客户资产的详细规定,请参阅有关条款及条件第 7.1 至 7.19 段。

认识你的客户 

56. 平台营运者应遵守适用于持牌法团的认识你的客户的规定,并应取一切合理步骤,以确立其每位客户的真实和全部身分、财政狀况、投资经验及投资目标。

57. 有别于传统证券交易场所,虚拟资产交易平台可让投资者直接进入。轻易进入交易平台,加上虚拟资产的复杂性及固有风险,引起了重大的投资者保障问题。证监会将要求平台营运者在向客户 24 提供任何服务前,应确保客户对虚拟资产有充分认识(包括对虚拟资产所涉及的相关风险有所认识)。

58. 若客户没有具备有关认识,平台营运者只可在已向客户提供培训及已查询客户的个人状况,以确保其提供的服务是适合该客户的前提下,向客户提供服务。

59. 平台营运者亦应以透过参照客户的财政状况来设定交易限额或持仓限额(或两者)的方式评估集中风险,以确保客户有足够的净资产来承担风险和可能招致的交易损失。

60. 有关认识你的客户的详细规定,请参阅有关条款及条件第 6.6 至 6.10 段。

打击洗钱及恐怖分子资金筹集 

61. 由于许多虚拟资产都是以匿名方式买卖,因此通常会引致洗钱及恐怖分子资金筹集风险。证监会期望,平台营运者应设立和实施充分及适当的打击洗钱及恐怖分子资金筹集政策、程序和监控措施(统称为打击洗钱/恐怖分子资金筹集系统),以便充分管理有关风险。

62. 平台营运者亦应参照证监会发出的任何新指引及财务行动特别组织(特别组织)建议中适用于虚拟资产相关活动的最新内容(例如第 15 项建议的注释及《适用于虚拟资产及虚拟资产服务提供商的风险为本方法指引》(Guidance for a Risk-based Approach to VirtualAssets and Virtual Asset Service Providers)),定期检视打击洗钱/恐怖分子资金筹集系统的成效,并在适当情况下采取加强措施。

63. 平台营运者可运用虚拟资产追踪工具,以便平台能够追索特定虚拟资产在区块链上的纪录。这些工具能支持多种常见的虚拟资产,可将交易纪录与收录了涉及犯罪活动的已知地址(例如用于勒索软件攻击、洗钱或暗网交易的地址)的数据库进行比对,并将识别到的交易标示出来。在出现这些交易时,平台可拒绝与所涉及的人士建立客户业务关系。

64. 平台营运者在采纳这些追踪工具时,应谨记其在履行打击洗钱及恐怖分子资金筹集义务方面负有首要责任,并须留意回溯追踪工具的检索范围有限,而其成效可能会因专门为扰乱交易纪录而设计的匿名加强技术或机制(包括混合服务及私隐币(privacy coin))而减弱。

65. 有关打击洗钱/恐怖分子资金筹集系统的详细规定,请参阅有关条款及条件第 13.1 至13.2 段。

预防市场操纵及违规活动

66. 据报,市场操纵及违规活动在虚拟资产世界相当普遍,而当中最常采用的方式与就其他资产种类所运用的方式并无重大分别,例如幌骗(spoofing)、层迭法(layering)及「唱高散货」的骗局(pump-and-dump scheme)。

67. 证监会认为,平台营运者应为适当监察其平台上的活动而订立和实施书面政策及监控措施,以识别、预防及汇报任何市场操纵或违规交易活动。有关政策及监控措施应涵盖多个范畴,其中包括在发现操纵或违规活动后立即采取步骤以限制或暂停买卖(例如暂时冻结账户)。

68. 为侦测传统资产类别中的市场操纵活动而开发的市场监察工具(获全球交易所及监管机构经常采用)只要稍作调整,亦可用作监察虚拟资产类别。

69. 作为额外保障措施,平台营运者应采用由信誉良好的独立供货商所提供的有效市场监察系统,以识别、监察、侦测及预防其平台上出现的任何市场操纵或违规活动,并在有需要时向证监会提供这个系统的接达权,以便其履行本身的监察职能。

70. 有关预防市场操纵及违规活动的详细规定,请参阅有关条款及条件第 5.1 至 5.4 段。

会计及审计

71. 证监会将要求平台营运者应以适当的技能、小心审慎和勤勉尽责的态度,就其财务报表拣选及委任核数师,并应顾及他们为虚拟资产相关业务进行审计方面的经验和往绩纪录,以及他们为平台营运者进行审计的能力。

72. 有关会计及审计的详细规定,请参阅有关条款及条件第 12.1 至 12.2 段。

风险管理

73. 平台营运者及其有联系实体将需设立稳健的风险管理框架,使他们能够识别、衡量、监察及管理因其业务及营运所引致的所有风险。

74. 平台营运者亦应要求客户预先将资金注入其账户内。只有在少数情况下,证监会或会允许机构专业投资者在平台以外进行即日交收的交易。平台营运者不得向客户提供任何财务融通以购买虚拟资产。

75. 有关风险管理的详细规定,请参阅有关条款及条件第 8.1 至 8.2 段。

利益冲突 

76. 一直以来都有报道指,虚拟资产交易平台同时担任客户的代理人及为其本身簿册进行交易的主事交易员。为避免任何潜在或实际利益冲突,平台营运者如获发牌,便不应从事自营交易或自营的庄家活动。如平台计划采用庄家服务提高其市场的流动性,证监会一般会期望此安排会按公平原则进行,并由独立外部人士运用正常用户接达途径提供。

77. 平台营运者及其有联系实体亦应设有用来管限雇员就虚拟资产进行交易的政策,以消除、避免、管理或披露实际或潜在利益冲突。

78. 有关利益冲突的详细规定,请参阅有关条款及条件第 10.1 至 10.7 段。

供买卖的虚拟资产 

79. 平台营运者应设立一项职能,负责订立、实施及执行:

a. 载列适用于虚拟资产发行人的责任和限制的规则(例如,就任何建议的硬分叉或空投、发行人业务的任何重大改变或任何针对发行人的监管行动而通知平台营运者的责任);
b. 有关虚拟资产被纳入其平台的准则和应用程序(当中已顾及有关条款及条件所载的准则);及
c. 有关中止、暂停及撤销虚拟资产在其平台买卖的准则,持有该虚拟资产的客户可行使的选择权,及任何通知期。

80. 平台营运者在将任何虚拟资产纳入其平台上交易之前,应该先对该等虚拟资产进行所有合理的尽职审查,及确保它们继续符合所有被纳入其平台的准则。以下是平台营运者在适用情况下必须考虑的因素列表(非详尽无遗):

a. 虚拟资产发行人的管理层或开发团队的背景;
b. 虚拟资产在平台营运者提供交易服务的各个司法管辖区的监管状况,包括虚拟资产在《证券及期货条例》下可否销售和买卖,及监管状况会否亦影响平台营运者的监管责任;
c. 虚拟资产的供求、市场成熟程度及流通性,包括其市值,平均每日成交量,其他平台营运者是否亦提供利便该虚拟资产的交易的服务,有没有相关交易组合(例如法定货币兑虚拟资产),及该虚拟资产已在哪些司法管辖区销售;
d. 虚拟资产的技术层面,包括该虚拟资产的区块链规程之安全基础设施,区块链和网络的大小(特别是它是否容易遭受 51% 攻击 25),及共识算法的类型;
e. 开发团体的活跃水平;
f. 生态系统的普及程度;
g. 发行人所提供的虚拟资产推广材料应为准确及不具误导性;
h. 虚拟资产的开发情况,包括其白皮书(如有)所载任何与其有关的项目的结果,及过往与其历史和开发情况有关的任何重大事件;及
i. 就属《证券及期货条例》所指的「证券」的定义范围的虚拟资产而言,平台营运者应只纳入符合以下说明的虚拟资产:(i) 有资产支持的;(ii) 获可比较的司法管辖区(经证监会不时同意)的监管机构批准、视为合资格或注册的;及 (iii) 具有 12 个月的发行后往绩纪录。

81. 有关准许虚拟资产买卖的详细规定,请参阅有关条款及条件第 4.1 至 4.6 段。

25 指一群由控制网络超过半数的采矿运算率(hash rate)或计算能力的矿工对区块链发动的攻击。

第 IV 部—未来路向
82. 由 2019 年 11 月 6 日起,在香港经营中央虚拟资产交易平台并有意在其平台上就至少一种证券型代币提供交易服务的公司,可向证监会申领第 1 及 7 类受规管活动的牌照。

83. 申请人必须证明其愿意并有能力遵守本档所述的监管框架下的预期标准。

84. 鉴于评核过程严格,及为了确保预期的监管标准可获遵守,虚拟资产交易平台提交的牌照申请所需的处理时间,可能较处理标准牌照申请的时间为长。

85. 虚拟资产交易平台经营者一经获发牌,将会被置于证监会监管沙盒内。这一般意味将需更频密地进行汇报、监察及检视。通过严密监管,证监会将能够重点指出营运者在内部监控及风险管理方面应予改善的范畴。

86. 本会要强调的是,本档所述的部分监管掣肘仅可透过修订法例的方式解决。证监会将继续监察加密资产的演变,并与香港政府共同探讨长远而言是否有需要修改法例。
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