“双碳”背景下国土空间规划的国际经验与启示

1.1 欧盟：多方位创新领跑，加强成员国间合作共享

欧盟是全球二氧化碳排放量最多的经济体之一，从历史累计排放来看，其累积排放量约占全球累计排放总量的四分之一。但欧盟也是全球“碳达峰、碳中和”政策体系较为完善的经济体之一。欧盟于1990年实现“碳达峰”，预计实现“碳中和”的时间为2050年。欧盟重视可持续发展、人民福祉和生活质量，并以团结为准则，通过共享工作或者多样化的财政支持来保证成员国间能源相互依存以适应气候变化。加强欧洲空间规划，增强欧洲一级的空间规划能力，有助于发展欧洲范围内的绿色基础设施，可以确保自然区域之间的必要联系，同时可以提高生态系统服务能力和增进生物多样性，加强运输和能源网络之间的相互联系。“迈向2030年的欧洲”提出“能源和交通互联”概念。建立覆盖欧洲南北的智能电网，将可再生能源(如北方的风能和南方的太阳能)整合在一起，旨在减少欧洲对不可再生能源的依赖。2050年的欧洲愿景中提出“智能化领土”及“智能流动”概念，运用大数据提高基础设施的效率；城市或公园内的太阳能电网为停靠的电动车提供能源。“向低碳经济转变”，通过技术改进降低碳强度。服务导向型经济的增加，以及产品和消费的能源利用率的提高，将导致能源强度降低。《欧盟2030年森林新战略》提出，要保护和恢复原始森林，持续扩大森林覆盖率；自然保护和管理计划成为欧洲永久跨境合作项目之一，注重促进森林增长，利用土地工具保护脆弱地区，建立绿色基础设施。《欧盟土壤2030年战略》将气候保护和应对气候变化挑战作为首要任务，优先强调以土壤健康优化生态系统服务功能。致力于保护湿地和泥炭沼泽，限制湿地和有机土壤的排水，恢（修）复开发和排水后的泥炭沼泽，以在土壤中保留和封存二氧化碳，并最大限度地减少洪水和干旱风险。“翻新和培育城郊绿色区域以增加城市的生物多样性”，在欧洲绿色首都奖等的推动下，关于绿色城市价值的概念应运而生，其强调城市农业发展、棕地重建、建筑的屋顶花园和绿化外墙，提升城市绿色数量与质量，建立更广泛的绿色基础设施网络，以提高城市生活质量和增加生物多样性。

1.2 德国：关注区域整体规划发展，构建多要素协调发展空间秩序

德国是全球最积极实施能源转型的国家之一，制定减排目标较早，并于1990年实现“碳达峰”。2021年德国通过立法规定将于2045年实现“碳中和”的零排放目标。德国空间发展理念和行动战略旨在建立社会、经济与生态功能协调一致的空间秩序。空间结构上适应气候变化，并对气候变化敏感性进行空间分析。发展大都会区的治理结构有利于落实气候政策，同时强调区域间的合作性和联结性。建设“中心地”体系，强调节约集约利用土地，构建紧凑复合型居民点结构，使居民能在较短的居住半径内使用多个设施。确保基础设施的通达性与机动性，促进一体化空间发展和运输方案，增加非机动车和公共交通的吸引力，以促进节能减排。例如德国从2021年起每年投入10亿欧元促进地区公交电动化的更替，计划到2030年累计投入860亿欧元改造升级全国铁路网，以实现全面电气化和智能化。重构能源供给系统，增强规划空间关联性，保障可再生能源（如风能）时序扩建、复合利用的区位选择及土地利用需求，加快陆海跨区能源管道的规划和批准程序。创建大尺度的开敞空间，形成跨区域连续的绿色网络，保护并涵养未受较大干扰的自然空间。保护并提高自然界的固碳潜力，一方面保护和恢复具有较高固碳潜力的地区（如广阔的沼泽地、森林、湿地等），另一方面减少含碳土地占用。

1.3 日本：构建紧凑化国土空间结构，注重多层次和网络化发展

日本提出2050年“碳中和”的目标，推出了绿色发展战略，并将“碳中和”作为经济增长手段和产业转型的历史机遇。日本作为岛国，土地面积有限，其国土空间强调构建多层次、有弹性、“紧凑和网络化的结构”，紧凑化城市功能，开发城市热能。构建运输、信息和能源网络，实现网络流量的效率最大化，使国家空间结构无懈可击。构建“多层次、多元化、灵活的能源供求结构”，在稳步推进电力和煤气体制改革的基础上，提高化石燃料电厂的效率，尽可能减少对核能发电的依赖，通过引入页岩气和开发甲烷水合物等海洋资源来确保稳定的天然气供应。扩大能源基础设施建设，发展适应氢能社会的基本技术，建设氢气站等相关基础设施，发展能源的生产、储存和运输相关技术服务并力争降低成本。利用信息和通信技术加强对能源的全面管控，传输包括热电联产系统的分布式能源，以及可再生能源，包括太阳能光伏、风能、水力、地热能源和生物质能。提高材料回收率和发展循环型社会，进一步推动2Rs（减少和再利用），以及从废物中回收有用资源。注重环境保护与景观开发，促进多样化、物种健全的森林的发展和保护。利用大都市区的独特性与合作关系来创造新价值，打造世界领先的都市圈，利用举办世界级大型活动的契机，促进地区复兴，加快向氢能社会的转化。推广减缓、适应全球气候变暖的举措，运用信息通信技术，开发建设高精度定位系统，重建以全球变暖影响为导向的经济和社会制度，增强全民安全意识。

1.4 美国：聚焦巨型都市区域减排和大型景观保护规划，强调跨区域合作

美国提出2050年实现“碳中和”的目标。“美国2050”是美国空间战略规划的典型代表，其强调持续性与动态性，未确定具体研究周期，主要研究思路为“人口、环境和经济一体化”。在基础设施规划方面，提出能源安全规划，解决太阳能、风能等可再生能源生产地距离消费中心较远、输送较困难的困境，进而保障绿色可再生能源的有效利用。开发并利用二氧化碳“再循环”技术，将其转化为具有市场价格竞争力的“生物原油”，供炼油厂使用。强调巨型区域的重点发展，在跨区域交流的基础上，促进应对气候变化方面的跨区域多州合作，制定巨型都市区域尺度基于总量控制的二氧化碳减排的贸易协定，目前已出台的东北部10州区域温室气体倡议取得了一定的成效。制定多尺度操作性、多管辖性的大型景观保护规划，例如美洲长叶松保护规划，强调基于地理尺度的生态环境保护理念，为绿色环境、景观空间保护、应对气候变化等提供了新的视角。《美国长期战略——2050年实现温室气体零排放的路径》中强调通过土地为碳减排及封存提供机会，保护并扩大森林面积，实施智能农业，如覆盖作物及轮作放牧。通过激励措施提高农业生产力，节约集约利用土地。加大对森林保护管理的投入，恢复受火灾破坏的林地，以保护和发展土壤碳汇。支持基于自然的沿海恢复项目，包括灾前规划，增强国土对气候变化的适应与应对能力。通过“蓝色碳汇”来增加水道和海洋的碳封存能力。

1.5 韩国：协调绿色和谐国土发展，全方位推进降碳增汇

韩国宣布2050年实现“碳中和”目标，制定并发布《2050碳中和方案》，明确工业、建筑、运输等各领域减排计划。韩国国土面积小且约70%的国土面积是山地，建设风电和光伏电站面临造价较高等问题和挑战，因此更加注重国土综合规划的绿色协调发展。韩国第四次国土综合规划的目标为“与自然和谐的绿色国土”，即重视开发和环境的协调统筹，实现国家的可持续发展。强调“加强环保国土管理”，地域开发、产业用地、SOC（土壤有机碳）、旅游、城市管理、资源管理等国土规划的所有部门均需引入与环境协调的可持续发展理念。建立环保型开发模型和方针，引入合理的大型开发事业环境评估手段。“建立以安全为中心的环保型交通体系”，将汽车排放污染降至较低水平。“预防并积极治理环境污染”，通过稳定的绿色生产、流通、消费体系形成资源循环型社会，运用完备的废弃处理设施并加强其管理，实现污染物排出量的最小化。按阶段加强大气环境达标率，扩大使用清洁燃料，确保大气质量。“形成美好居住环境”，形成节约资源的环保型住宅，推进改善居住环境的项目。扩大市区人均公园面积，促进城市河边空间的整理和改造形成绿色交通环境。“建立南北交流合作的基础”，加强南北双方资源共同利用，以及环保领域的合作。

1.6 新加坡：建设生态城市，重视绿色经济和可持续生活

新加坡十分注重探索绿色发展方式和生活方式，以响应绿色低碳号召，在《巴黎协定》和联合国2030年可持续发展议程的背景下制定了《新加坡绿色规划2030》，规划内容由大自然里的城市、能源重置、绿色经济、弹性未来和可持续生活五大部分组成。新加坡作为国际花园城市，规划到2030年，建设成为一座绿色美丽被自然包围的城市，将增加50%的土地面积作为自然公园用地，在岛上种植100万棵树木，帮助吸收78000吨的二氧化碳。尽管缺少大江大河、国土空间面积狭小等地理条件限制了可再生能源发展，新加坡仍致力发展太阳能等清洁能源，规划到2025年太阳能部署将增加四倍，到2030年部署的太阳能将至少达到2千兆瓦，并在水库上设置浮动光伏农场系统减少生产淡化水的能源消耗。在生活方式方面，规划重点关注推动废物循环利用和公共交通发展，规划到2030年公共交通出行比例提高到75%，自行车网络里程扩大到约1320千米。作为国际重要金融中心和服务中心，新加坡致力成为国际领先的碳交易和服务中心，打造形成包含绿色金融、可持续发展咨询、验证、信用交易和风险管理在内价值数十亿美元的产业。为应对气候变化带来的海平面上升等问题，新加坡还重点探索采用硬结构（如岩石护岸）和软结构（如红树林）相结合，在保护海岸线的同时提高生物多样性并改善景观。