“双碳”背景下国土空间规划的国际经验与启示

以减排、增汇两大策略为出发点，结合我国国情及未来发展趋势，国土空间规划可重点聚焦空间结构、综合交通基础设施支撑体系、能源利用与排放体系、生态空间与农业空间、配套政策等五大重点领域。

3.1 综合强化国土空间规划“碳中和”目标引领

以实现“碳中和”目标为驱动力，树立绿色发展、低碳转型国土空间规划理念，对国土空间规模、结构、布局进行调控，引导空间低碳绿色转型之路。首先，在规模方面，控制碳源用地增量，鼓励碳汇用地增量，例如控制高碳排产业占地规模，针对增量型高碳排产业布局及发展进行限制，针对存量型高碳排产业设置改造升级或退出机制。其次，在结构方面，控制碳源碳汇功能用地比例，例如在城镇开发边界中提高绿地率，见缝插绿增加居住用地中的附属绿地比例。再次，在布局方面，主要通过对目标位置、形态的控制达到减排增汇目的。例如：按照“职住平衡、功能复合、配套完善、布局融合”的原则，建设紧凑型居住社区及基础设施，复合利用土地，缩短居民通勤距离，满足居民在步行生活圈内的日常生活需求；合理邻近布局工业用地与清洁能源用地以提高能源利用效率。最后，强化“双碳”目标导向的国土空间用途管制制度，实施碳排放全周期监察管理，从立项审批开始，对规划设计、供地和后期建设运营进行严格监督。

3.2 明确综合交通基础设施支撑体系空间布局规划要求

推行以公共交通为导向的发展布局模式，健全高品质低碳交通体系。首先，优化综合交通运输结构。根据发展需求对交通基础设施用地规模及占比进行合理控制，推行节能低碳交通工具，提高低碳交通出行占比，充分发挥公共交通、慢行交通的减排优势，实现运输能耗和碳排放强度持续降低。其次，统筹交通用地布局。协调不同交通需求，通过用地布局调整、产业空间优化等措施，系统性降低碳排放总量。大力推动绿色综合交通基础设施建设，注重综合交通基础设施间的连接性和通达性，统筹布局慢行交通系统、充电站、加氢场站等相关基础设施，针对不同空间圈层实际情况对站点位置、数量进行调查研究，形成需求平衡的空间格局。最后，推广智慧交通技术。依托大数据、智慧城市平台，及时监测实时交通情况，为疏解交通拥堵，减少高碳排贡献智慧力量。

3.3 统筹能源利用与排放体系绿色发展规划

首先，注重宏观层面能源网络的规划及搭建。完善能源长距离运输、分配体系，以解决我国可再生能源富集地带与主要消费组团的地理错配问题，主要是解决海陆风力、光伏与电力负荷错配。其次，合理规划多类型能源项目用地及附属用地规模，以促进能源结构转型。根据社会、经济发展需求，为可再生能源基础设施提供用地保障，并通过国土空间用途管制制度与可再生能源开发利用进行目标衔接。支持建立以多种类新能源为主体的新型电力系统，并出台相应的用地和环境准入方面优惠政策，提高可再生能源开发生产效率。针对城市内部既有的能源基础设施，进行网格化布局和再改造，统筹考虑立体复合空间利用，高度集约化利用土地。最后，加大实现对“双碳”目标的技术创新投入力度。搭建全生命周期绿色生产、流通、消费体系。重视绿色建筑的研究及实际应用，建立全生命周期建筑碳减排体系，实现新建建筑的低碳能耗。加大对碳捕获、应用和封存技术的研究和实践力度，以应用于水泥钢筋生产、化石燃料制氢等重点高碳排行业。

3.4 深化提升生态空间保护与修复及农业空间合理利用能力

国土空间规划应顺应我国自然地理格局、演化规律及预测趋势，从生态空间保护与修复，以及农业空间的合理利用方面，构建与社会、经济发展相匹配的空间体系，实现减排、增汇目标。首先，加强生态保护修复，开展国土绿化行动。重点关注高寒高海拔地区、水源涵养生态功能涵养区、水土流失重点防治区等重点区域的生态保护与修复。持续推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设与完善，整合优化自然保护区、地质公园、森林公园等保护地以实现自然生态系统的整体性保护。基于不同种类自然生态系统影响碳汇能力的认知基础，重点发挥森林、湿地、草原等自然生态系统的碳汇能力，适度退耕还林、退耕还草，坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理。在全国范围内构建大区域、大尺度生态网络结构体系，对自然空间进行网络化连接保护，针对国家公园等具有较高生态价值的空间进行辐射状规划，提升周边区域生态固碳价值。其次，优化城镇生态空间布局，规划设计城镇空间形态结构，合理控制规模，实现绿色转型。针对不同区域、规模城镇，制定差异化“碳中和”路径，充分发挥蓝绿空间局部气候调节功能。最后，加强农业空间的合理利用。构建联系紧密、互联畅通的食物运输、配送体系，探索圈层式农业生产空间布局，保证粮食安全，提高粮油蔬菜的供给和保障能力。通过开展农田土壤固碳潜力评估、固碳技术方法研究与实践，充分发掘农田土壤碳库的减排增汇效益，实施科学耕种养殖，探索实践生物和土壤固碳技术以助力“碳中和”战略实现。

3.5 多部门协同推进落实规划、提升效能

首先，协同推动法律法规制修订，将实现“双碳”目标作为关键要素纳入自然资源利用、生态环境保护法治建设，为国土空间规划提供上位指导。其次，多部门协同推进气候变化系统性、一体化机制构建，包括但不限于早期预警和风险评估机制、信息传递共享机制、灾情预警会商机制、应急响应机制、考核监督机制及灾后修复重建机制。加强机制间统筹衔接，共同应对气候变化带来的多维挑战。再次，加强应对气候变化与风险评估相关技术标准的制修订，包括但不限于碳汇碳减排评估与绩效目标、价值核算等方面。最后，构建“碳中和”投融资体系，促进社会资本参与“双碳”目标达成。发展绿色金融，创新绿色金融方案，有机吸收可持续金融标准发展的最新成果。构建碳汇交易平台，发展碳交易与服务，增强金融机构风险控制能力，开展可持续发展咨询、信用交易和风险管理，为有效落实规划、提升管控效能提供资金的有力支撑。

本文所选取的6个具有代表性的国家（组织），其实践和探索证明了“碳达峰、碳中和”实现是一个涉及多要素、全地域、全链条的复杂系统工程，其中战略实施需要系统设计、多部门统筹协调。我国国土空间规划应强化“碳中和”目标引领，明确综合交通基础设施支撑体系空间布局规划要求，统筹能源利用与排放体系绿色发展规划，深化提升生态空间保护与修复、农业空间合理利用能力，以及多部门协同推进落实规划、提升管控效能。本文以各国（组织）较新版本的空间规划文本或行动为基础，主要聚焦相关规划内容，由于篇幅限制，对各国（组织）在行政、法律等方面的低碳探索未进行全面展开，留待后续探索。未来，还需进一步探寻“碳达峰、碳中和”与绿色高质量发展的耦合互动关系，诠释国土空间规划领域如何在战略创新和低碳转型方面更好地发挥前瞻性、导向性和调控性，不断研判绿色低碳空间发展的挑战与策略，不断研发集成减碳能源利用与排放技术体系、低碳综合交通基础设施建设等硬核技术，探索“双碳”目标导向的国土空间结构，不断探索开拓国土空间规划在实现“双碳”目标过程中的正确路径。

作者信息

作者简介：毛馨卉（1997—），女，湖北省黄冈市人，中国自然资源经济研究院助理研究员，管理学硕士，研究方向为资源环境政策与管理。

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