全国温室气体自愿减排交易市场于2012年6月起步，2017年3月，国家发展改革委发布通知，暂缓受理CCER申请，新项目不再审批，但老项目仍可继续运行。
刘洪铭称，《京都议定书》2005年2月生效，是自上而下将减排目标“强制”分配给发达国家的国际协定，其中一个重要内容是建立全球化
碳市场机制，清洁发展机制（CDM）是一种
碳交易机制，在发达国家和发展中国家之间开展，鼓励发达国家提供资金和减排技术支持，在发展中国家开展节能减排项目，产生的减排量可用于发达国家履约。中国是清洁发展机制项目开发最大的国家，也是项目数量和减排量最多的国家。“中国应该是考虑“后京都时代”让企业更有减排动力，所以在2012年建立了全国温室气体自愿减排交易市场，当时的交易体系照搬了CDM的框架、方法学等。”
李怒云称，全国温室气体自愿减排交易市场是全国碳市场的重要组成部分，是带动除控排企业之外更广泛行业、企业参与温室气体减排行动，实现社会减排成本最小化和绿色
低碳转型的可持续化的有力工具，一定是伴随着全国碳市场的建立与运行的，本应该在省市碳市场试点过渡到全国碳市场建立过程中实现无缝衔接，但由于种种原因造成暂停，一停就是7年。
国家发改委在2017年3月14日下发通知暂缓受理温室气体自愿减排（CCER）交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请，理由是“在实际实行中存在温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题”。
李怒云解释称，“交易体量小”说明省市碳市场试点可能存在配额宽松，有没有CCER并不影响控排企业履约，“项目不够规范”说明项目申报审批过程存在管理缺陷。这些问题都需要在建立全国碳市场之前得到解决。2018年的机构改革之后，原属发改委的气候变化和碳减排职责划归生态环境部。她认为，部门切换、人员切换、管理体制切换，再加上优先考虑全国碳市场启动后的治理体系优化，这些工作需要一定的时间，从主次矛盾关系来看，要优先保证主市场的健康运行，所以CCER重启推延了。
刘洪铭说，2015年后，巴黎协定取代了京都议定书，由各个国家自下而上地自主提出预期为应对气候变化所能够贡献的目标，期望能共同遏阻全球变暖趋势。在这一新的历史时期，中国负责任地提出了“双碳”目标，全国碳市场在2021年启动上线交易，今年是碳市场运行的第二个履约周期的履约年，在新的国内和国际背景下，重启全国温室气体自愿减排交易市场是为了使国家碳市场建设更加完善、推动“双碳”目标的实现，并实现更高质量减排进行的进一步制度创新。
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