在上述关键点分析的基础上，结合国内外数据信息，以中国2030年碳达峰目标、欧盟碳边境调节机制要求、全国
碳交易市场建设进程等作为主要边界条件，有序衔接当前能耗双控与
碳排放强度指标要求与执行情况，将2030年前划分为3个主要阶段，进行能耗双控向碳排放双控制度转变的全局推进路径设计（见表3）。
“十四五”后期，中国持续推进经济高质量发展，步入构建现代
能源体系的新阶段，国际控碳压力较小，着手为“碳达峰”谋篇布局，对应为“双碳”进程的“窗口期”、能耗双控向碳排放双控转变的“转变初期”。能耗强度、碳排放强度为强约束，能耗总量变为弱约束。基础条件薄弱，需要加快构建全国统一碳核算体系，提升碳预算能力。碳排放双控制度可在多个省市试点执行，在
北京市等少数地区正式执行。
“十五五”前期，中国产业结构加快转型，现代能源体系初步建立，国际控碳压力开始以碳关税等方式显性化表达，须适当控制碳排放总量增长幅度，对应为“双碳”进程的“达峰前期”、能耗双控向碳排放双控转变的“转变中期”。碳排放强度为主，碳排放总量为辅，条件不成熟的场景以能耗双控为补充。基础条件完成从“薄弱”向“完善”的快速提升。华东、华南、东北、西北等地区从试点转变为正式执行。考核仍以行政为主、市场为辅，纳入
碳市场的控排行业从行政区划双控中剔除。
“十五五”后期，在减碳与经济增长等目标动态平衡中，高质量发展深入推进，现代能源体系基本建成，国际控碳压力空前加大后，逐步转向深层次的技术合作与机制协同，碳排放总量达到峰值平台期，对应为“双碳”进程的“达峰期”、能耗双控向碳排放双控转变的“转变完成期”。以碳排放总量为主、碳排放强度为辅，能耗双控指标完全退出，纳入可再生能源电力消费强度指标。基础条件已完全具备。全国各省市均正式执行碳排放双控制度，纳入碳市场的行业主体均从行政区划双控中剔除。
结论与建议
研究表明，现行能耗双控政策在旧版能耗双控政策基础上剔除了新增可再生能源和原料用能，预计2025年、2030年和2035年纳入双控考核范围的能源消费总量（折合标准煤）较2020年减少7.0亿、11.9亿、16.9亿t，有效缓解能源消费总量考核压力，但会推动可再生能源电力需求激增，进一步提升新能源开发利用水平和终端电气化水平，当前可能会加大新能源消纳和供电压力。能耗双控转向碳排放双控的关键在于合理确定控制指标、全面完善基础条件、有序统筹推行范围。
基于本文研究，提出以下3个方面政策建议：1）建立有序衔接行业与地区双维度的碳排放双控目标分解方法。碳排放双控制度建设的关键点是有序衔接行业和地区2个维度，行业维度重点考虑全国碳排放权交易市场纳入的控排行业及碳配额分配，地区维度重点考虑双控指标从国家到省市的层层分解，因此须加快方法研究，合理设置碳排放强度和总量考核指标。2）持续加强碳核算、碳计量等碳排放双控基础能力与基础设施建设。碳排放双控制度全面落地仍面临基础条件的约束，亟须在“十四五”“十五五”期间创造好条件，为碳达峰后实行碳排放双控奠定良好的基础。当前要加快构建全国统一碳核算体系，鼓励碳计量、碳基础设施建设，在发达省市、区域及园区开展试点。3）超前研究建立综合考虑化石能源和可再生能源的能效标准体系。现行能耗双控与碳排放双控都是考核“非原料用能的化石能源”。为避免用能企业大量使用绿电而不注重效率提升，带来可再生能源电力的浪费，为用电紧张地区、电网安全稳定运行带来压力，还应关注可再生能源电力消费强度，超前研究针对可再生能源电力消费的标准体系。
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