对双控制度的系统性分析及与以往双控政策执行情况的分析表明，能耗双控转向
碳排放双控的关键在于合理确定控制指标、全面完善基础条件、有序统筹推行范围。
2.1 控制指标
控制指标设置要在统筹考虑制度有机衔接和“双碳”目标压力等前提下，充分体现激励约束导向。总量指标除了会激励技术效率提升，还会限制活动水平、影响经济增长。近年，
能源消费总量控制副作用凸显，逐渐由强约束变为弱约束，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号）提出：对能耗强度降低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核。而能耗强度指标始终为强约束，发挥着激励技术效率提升的积极作用（见表1）。推及碳排放双控，一方面考虑持续激励碳效提升，另一方面考虑与能耗双控的有机衔接，碳排放强度都应是优先设置且在较长时间内均为强约束的指标。
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